Introduction
Comment réinvestir l’action sociale dans sa fonction politique de transformation sociale ?
Pour répondre à cette question, je voudrais mettre en lumière les méprises, contradictions et paradoxes qui entourent ce champ d’activités dans ses trois dimensions : action sociale, intervention sociale et travail social. Au préalable, il nous faut apporter une précision sur ces termes. Je vous livre ici une tentative personnelle de clarification :
- Action sociale: est un terme large qui indique le travail de la société sur elle-même pour « faire société » et qui dépasse donc le cadre des institutions sociales et médico-sociales. Ce terme ouvre le champ du politique.
- Intervention sociale: désigne les dispositifs conçus par la puissance publique en termes de politiques sociales. C’est l’organe de mise en œuvre des ambitions de cohésion sociale affichées par l’action sociale. Ce terme ouvre le champ du légal et du réglementaire (droit positif).
- Travail social: se réfère aux pratiques concrètes des acteurs des terrains intervenant auprès des publics cibles de l’intervention sociale. Ce terme ouvre le champ de la professionnalité et des organisations.
- Trois méprises au niveau des finalités de l’action sociale
Une action sociale fondée sur le triptyque « Liberté, Egalité, Fraternité »
« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale.[1] »
Ne nous méprenons pas ! La dimension sociale de la République n’est pas une charge mais un investissement.
Autrement dit, il n’est pas logique de concevoir que la solidarité nationale est un coût qu’il convient d’endiguer selon les dogmes actuels de réduction des finances publiques (Cf. l’objectif de limiter le déficit de l’État à 3% du PIB selon les critères européens).
L’approche de l’action sociale par les coûts réduit l’ambition républicaine au court terme et aux interventions ponctuelles. Il découle de cette conception l’injonction faite aux acteurs de développer le maximum d’efficacité avec le minimum de coût. Cela se nomme la performance. Ce concept est antinomique avec le principe constitutionnel d’une « République sociale ».
En effet, viser une république sociale, c’est-à-dire solidaire de tous ses membres, c’est se référer au temps long nécessaire à la résolution des tensions sociétales et des problématiques individuelles. C’est, par exemple, sur cette base que repose le principe d’Education Nationale. Instruire ses enfants – tous ses enfants – est un choix exigeant pour la société qui suppose, dès l’école maternelle, de miser sur le potentiel que chacun pourra développer quand, devenu adulte, il sera mieux à même de s’intégrer parmi les autres et dans le jeu économique. Personne ne songe à demander aux enseignants de maternelle de prouver, dès l’accès au primaire, la rentabilité immédiate de leur pédagogie. Le processus s’inscrit dans le long terme, l’argent dépensé ici sera amorti plus tard.
C’est cela le principe d’investissement. En comptabilité, un bien acheté sur un exercice s’amorti dans la durée (par exemple 5 ans pour une voiture, 50 ans pour les murs d’un immeuble…) parce que ce bien rend service, s’use et se consomme, au-delà du moment de son acquisition.
Il en est de même pour l’action sociale : pour exemple, la prise en charge d’un enfant en DITEP[2] le « retour sur investissement » se mesure, quand, atteignant l’âge adulte, il économise par son intégration sociale des prises en charges lourdes et coûteuses (hospitalisation psychiatrique, incarcération, aide sociale) et apporte sa contribution à l’effort de solidarité nationale (impôt, cotisations sociales liées à son travail, etc.).
Dans la foulée des recherches déjà faites en ce sens (Viveret, Sen, Stiglitz, Fitoussi…), ce sont les critères de notre comptabilité nationale qu’il faut revoir pour mettre en valeur les investissements, non au regard de leur coût de court terme, mais de leur rendement de long terme pour le vivre ensemble.
Une action sociale qui entend honorer les dettes de l’Etat
« Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux…[3] »
Ne nous méprenons pas ! La dette de l’État envers les citoyens n’est pas subordonnée mais inconditionnelle.
Autrement dit, quand les révolutionnaires français de 1793 posaient le principe de « Dette » de l’État, ils se fondaient sur le principe d’inconditionnalité et de droit commun. C’est-à-dire que l’accès aux moyens de subsistance qui peuvent prendre la forme de secours publics, est un droit ouvert à chacun du fait de sa situation.
C’est sur une voie un peu divergente qu’ont évolué les principes de l’action sociale en France. Progressivement, des critères sont venus hiérarchiser les conditions d’accès des bénéficiaires[4].
En arrière-plan de cette méprise se développe tout un discours sur l’équilibre nécessaire entre droits et devoirs. Pour bénéficier de ses droits, il faudrait honorer ses devoirs : une telle généralité emporte spontanément l’adhésion. Sauf que cette approche remet en cause le principe d’inconditionnalité de la solidarité posé dans le préambule de la constitution de la seconde république. Droits et devoirs ne peuvent se situer sur le même niveau :
- Le droit aux secours est lié à la situation des personnes (et particulièrement aux « citoyens malheureux»). C’est parce que notre République est « sociale » que ce principe est posé sans exception.
- Les devoirs de chacun envers la société sont, quant à eux, liés aux capacités de la personne de participer au jeu commun. Chacun contribue selon ses moyens (âge, richesse, capital social, capabilités…).
Reconnaître les bénéficiaires de l’action sociale comme des personnes relevant du droit commun – et non d’un droit d’exception – est la condition de la non-stigmatisation des usagers.
Une action sociale référée à la citoyenneté
« L’action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets.[5] »
Ne nous méprenons pas ! L’exercice de la citoyenneté n’est pas une conséquence de l’action mais un socle, un point de départ.
Autrement dit ; la citoyenneté des personnes n’est pas l’aboutissement de l’action sociale mais le préalable de celle-ci. C’est parce que nous affirmons être une société de citoyens que chacun est éligible aux mesures destinées à favoriser la cohésion sociale.
Au fil du temps, et des détours des politiques publiques, le paradigme s’est quelque peu inversé. Ce n’est plus parce que chacun participe de « l’en commun » que la société s’intéresse aux plus démunis. C’est l’opposé : L’action sociale vise à faire accéder les personnes marginalisées à leur citoyenneté. C’est redoutable car, implicitement, ce renversement de l’argument – pour volontaire et généreux qu’il paraisse – laisse entendre qu’au départ, ces bénéficiaires de l’action sociale ne sont pas pleinement citoyens.
Nous sommes en pleine confusion entre un postulat (nous sommes tous des citoyens) et une finalité (il faut agir pour que ceux qui ne le sont pas tout à fait deviennent citoyens à part entière). La finalité de l’action sociale n’est pas de « devenir » citoyen mais d’être en mesure d’en exercer pleinement tous les attributs (pouvoir d’agir).
- Trois contradictions au niveau de la mise en œuvre de l’intervention sociale
Une intervention sociale fondée sur l’égale dignité de tous les êtres humains
« L’action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains avec l’objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d’entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l’ensemble du territoire.[6] »
Cette disposition du Code de l’Action Sociale et des Familles fait apparaitre une contradiction : Les logiques de tri des publics sont incompatibles avec le principe d’égalité.
Autrement dit, si nous sommes tous égaux, il ne peut y avoir aucune différence de traitement entre tous. Seule la situation de la personne qui impose de mobiliser des dispositions spécifiques de solidarité à son égard, peut justifier des actions singulières. Ces dernières ne sont aucunement liées à la personne mais exclusivement à sa situation et ne valent que le temps où perdure celle-ci.
La complexité de la législation et de la réglementation masque toutes les discriminations dont sont victimes certains publics : étrangers sans papiers, femmes[7], mineurs délinquants, ethnies stigmatisées comme les Roms, bénéficiaires de l’aide sociale, certaines catégories de malades, mineurs étrangers non-accompagnés, etc.
Les dispositifs d’intervention sociale évoluent dans cette contradiction majeure entre le principe issu des droits de l’homme d’égale dignité et des formes d’intervention qui, dans leur méthode ou dans les faits, portent atteinte à ce principe de dignité égale de tous les êtres humains.
Une intervention sociale qui accompagne les parcours de vie des personnes
« L’objectif de la démarche « Une réponse accompagnée pour tous » est de proposer une réponse individualisée à chaque personne dont la situation le nécessite. Cette réponse doit lui permettre de s’inscrire dans un parcours de santé, au sens de l’Organisation Mondiale de la Santé, conforme à son projet de vie.[8] »
L’ambition affichée d’apporter « une réponse individualisée à chaque personne dont la situation le nécessite » dévoile une contradiction majeure du dispositif d’intervention sociale : L’insuffisance de l’offre tant quantitative que qualitative empêche la fluidité des accompagnements.
En effet, pour singulariser les modes d’accompagnement, la palette des réponses possibles doit être large et variée, suffisante et pertinente. Il n’en est rien ! Et le slogan[9] ne parvient pas à cacher le dilemme : Comment ajuster et augmenter l’offre dans un contexte de fortes tensions budgétaires ?
La contradiction réside ici dans l’incompatibilité qu’il y a entre la commande passée aux acteurs d’accompagner de manière souple et évolutive l’itinéraire de vie des personnes et la carence de structures permettant de le faire dans de bonnes conditions. Les artifices ne manquent pas pour voiler ce clivage : La réforme des autorisations[10] qui impose la diversification des modes d’accompagnement sans interroger la question des moyens et des effectifs ; le projet de réforme de la tarification « Serafin PH[11] » ; le PAG[12] ; etc. Ces mesures ne sont pas mauvaises en elles-mêmes mais se heurtent, comme la vague sur les brise-lames, à la pénurie du dispositif (A titre d’illustration, confère les délais de traitement des dossiers dans les MDPH).
Une intervention sociale qui vise la promotion individuelle et collective par des pratiques de réseau
« Pour rendre possible un travail social recentré sur l’accompagnement individuel et collectif en capacité de contribuer aux dynamiques de développement social, il est indispensable que les employeurs légitiment et développent notamment les pratiques de travail en réseau entre intervenants sociaux et l’analyse des pratiques.[13] »
L’ambition affichée par le plan d’action en faveur du travail social et du développement social ne prend pas en compte le fait que les pratiques de réseau sont attaquées par la méthode de mise en concurrence des opérateurs de terrain. Cette contradiction est intenable.
Officiellement, le dispositif de l’appel à projet a été conçu pour accroître la transparence de la mise en œuvre des réponses aux besoins. Ce n’est pas la réalité. La construction du cahier des charges de l’appel à projet, le choix de l’opérateur[14], son contrôle, l’exploitation de ses évaluations internes et externes, son inscription dans une planification de l’offre, sa tarification et son financement, la programmation pluriannuelle des objectifs à atteindre, toutes ses mesures relèvent d’un seul et même décideur[15]. Cette manière de centraliser les décisions est incohérente avec les pratiques de réseaux que les politiques publiques appellent de leurs vœux.
Le réseau suppose la diversité et le croisement complexe des compétences et des acteurs. C’est une pratique de développement social qui privilégie la diversité des acteurs et leurs articulations sur un principe de complémentarité. Concentrer toutes les compétences – évaluation des besoins, définition des réponses, choix des porteurs, financement et contrôle de ces derniers – sur une seul entité nuit aux fondamentaux des pratiques de réseau.
- Trois paradoxes au niveau du travail social
Un travail social reposant sur la réponse aux besoins des personnes
« Alors que la complexité des politiques sociales a pu conduire progressivement à un enfermement des travailleurs sociaux dans la gestion de dispositifs cloisonnés, il apparaît primordial de retrouver le cœur de métier du travail social : l’accompagnement des personnes. Retrouver ce cœur de métier, c’est d’abord être à l’écoute.[16] »
Là encore, le plan d’action en faveur du travail social ouvre un paradoxe. Les professionnels du travail social sont invités à singulariser leurs formes d’accompagnement des usagers tout en étant eux-mêmes situés dans un espace d’action segmenté, trop souvent isolé des autres éléments du dispositif de travail social.
Autrement dit, la nécessité de s’ajuster aux besoins singuliers des personnes est paradoxalement mis à mal par une « logique de cases ». Le travail social s’est professionnalisé en distinguant soigneusement ses champs d’action : d’abord en séparant le sanitaire du social[17], puis en identifiant le social et le médico-social par des pratiques distinctes mais aussi par la répartition des compétences dans la République décentralisée… D’autres séparations existent entre le milieu ouvert et les institutions avec hébergement, entre le travail social de territoire et les établissements et services relevant du Code de l’Action Sociale et des Familles, etc. Les définitions et la construction des métiers ont également contribué à dessiner des lignes de partage (diplômes « canoniques », métiers émergents, équivalences universitaires…). Toutes ces catégorisations ont permis le développement de ce que nous nommons une « logique de cases », les usagers s’y trouvant « rangés » selon leur itinéraire de vie, leur problématique, leur âge ou leur situation.
L’accompagnement, fondé sur l’écoute, suppose de dépasser cet enfermement dans les petites cases qu’a construit le travail social pour ouvrir de nouvelles dynamiques de travail.
Un travail social fondé sur la participation des personnes
« La participation des personnes doit être recherchée à toutes les étapes des politiques publiques : depuis leur élaboration, jusqu’à leur mise en œuvre et à leur évaluation.[18] »
Nous l’avons vu précédemment, les tropismes qui reconfigurent l’action sociale et l’intervention sociale tendent à imposer la notion de « prestation ». Le paradoxe que connaissent les travailleurs sociaux est qu’on leur demande en même temps de délivrer des prestations et de le faire selon un principe de co-construction qui associe l’usager à l’action. Or, ces deux concepts sont antagoniques :
- La notion de prestation porte en elle l’idée d’une forme standardisée de travail : la même réponse formatée selon les catégories de situations répertoriées préalablement aux conditions de leur émergence.
- La notion de co-onstruction, à l’inverse, suppose non seulement de tenir compte de la situation mais, en plus, de prendre en considération la personne et son environnement. La construction conjointe du projet d’action croise alors la compétence du professionnel et les éléments apportés par la personne concernée.
La participation des usagers n’a de sens que si elle est en mesure de subvertir l’action, c’est-à-dire d’en modifier le cours, de déjouer les prévisions pour laisser surgir de nouveaux possibles, issus de la rencontre intersubjective entre le professionnel et l’usager.
De plus, la participation des usagers ne peut se jouer au seul niveau de la relation duelle. Cette participation doit également se déployer sur la scène collective, c’est l’intuition de la loi 20021-2 avec, notamment, des outils comme le Conseil de Vie Sociale. Il est bien question d’inviter les usagers à prendre collectivement la parole dans le travail social, et à tous ses niveaux : conception des politiques sociales, formations des travailleurs sociaux, instances démocratiques de régulation (CRSA, CDCPA, CNLE, etc.), fonctionnement des établissements et services (CVS, règlement de fonctionnement…), plan d’action personnalisé (contrat de séjour). L’intelligence de ces dispositifs de participation doit amener les pouvoirs publics à interroger le glissement de l’action vers cette conception étroite, enfermante et stérilisante qu’est la « prestation ».
Un travail social visant le changement social
« Dans un but d’émancipation, d’accès à l’autonomie, de protection et de participation des personnes, le travail social contribue à promouvoir, par des approches individuelles et collectives, le changement social, le développement social et la cohésion de la société. Il participe au développement des capacités des personnes à agir pour elles-mêmes et dans leur environnement.[19] »
Nous terminons ce tour d’horizon non exhaustif par un paradoxe qui me semble essentiel en ce sens qu’il touche à l’essence du travail social : La visée du changement social est incompatible avec la normalisation des pratiques.
La routinisation des process sous l’injonction à la performance, la standardisation des interventions sous l’effet croisé des contraintes budgétaires et de l’inflation réglementaire, la normalisation des façons de procéder sous l’influence des recommandations de bonnes pratiques professionnelles étouffent la capacité créative du travail social au cœur des situations sociales les plus problématiques.
Dans les commandes implicites qui lui sont adressées, le travail social a toujours eu une fonction de normalisation. Son objectif vise bien l’intégration sociale des personnes, donc la perpétuation d’un certain ordre social. Cependant, il n’a jamais réellement joué une fonction disciplinaire. La spécificité de la relation d’aide était au contraire le lieu de négociation entre les normes et les conduites, un espace laissant ouvert une possible interrogation des codes sociaux. Le travail social a contribué à faire évoluer des représentations, des références comportementales ou des pratiques du vivre ensemble. Pour faire bref, le travail social a permis d’assouplir certains cadres de l’ordre social tout en garantissant un projet collectif du vivre ensemble.
Mais aujourd’hui, l’accroissement exponentiel de normes, de cadres, de critères, de règles et d’obligations réduit considérablement cette capacité transformatrice du travail social.
Le fait que la définition légale du travail social – dont la publication est entourée d’une mystérieuse discrétion – intègre cette visée de « changement social » ne doit pas masquer la réalité d’un travail social de plus en plus normé et contraint. Cette réalité ne permettra pas au travail social d’atteindre cet objectif.
- Trois niveaux d’action pour les associations et les professionnels
Pour répondre à ces méprises, contradictions et paradoxes, nous pouvons tenter de réarticuler trois niveaux d’action pour les professionnels et les associations d’action sociale :
- En tant qu’agents, associations et travailleurs sociaux sont en charge de mettre en œuvre les politiques publiques. Cette dimension convoque ruses et stratégies…
- En tant qu’acteurs, associations et travailleurs sociaux éclairent les usagers sur leurs droits, leurs permettent de reprendre prise sur leur vie. Cette dimension comporte une dimension politique au plan de la citoyenneté de chacun.
- En tant qu’auteurs, associations et travailleurs sociaux construisent, avec les personnes, une pensée et une action qui vise la transformation sociale. Cette dimension mobilise le débat sur le projet de société.
Agent : ruse et tactique
Le professionnel du travail social et les associations d’action sociale ne sont que des agents lorsqu’ils sont confinés à la simple exécution, à la seule distribution de prestations sans soutenir l’accès aux droits, sans examiner avec la personne ce qu’elle peut revendiquer au regard de sa situation et de l’injustice sociale que celle-ci représente.
Nous sommes là au premier niveau d’action, incontournable, nécessaire mais incomplet, non-suffisant. La perspective d’une transformation sociale ne peut laisser les acteurs à ce rôle d’exécutants dociles.
Cependant, ici déjà, se pose la question des manières de faire. Il est une façon d’être agent qui n’a rien de subordonnée. Dans une pratique quotidienne, l’agent concrétise des enjeux qui dépassent l’acte qu’il pose et portent des significations qui transcendent la commande.
Ainsi, aider des personnes à résoudre les difficultés de leur vie participe à la construction d’une société plus harmonieuse où il fait bon vivre (ou mieux vivre) pour chacun.
Acteur : stratégie et citoyenneté de chacun
Professionnels et associations qui les emploient deviennent acteurs lorsqu’ils éclairent les personnes accompagnées sur leurs droits, ce qui comporte une dimension politique évidente mais qui appartient à la personne en tant que citoyenne.
Autrement dit, la manière d’activer, avec les bénéficiaires, une reprise en main de leurs destins porte sur des éléments sensibles du vivre ensemble : capabilités, empowerment, pouvoir d’agir.
Ces stratégies individuelles et collectives – ces deux dimensions étant toujours indissociables – prennent position sur la contribution de chacun – professionnel et usager –, en tant que citoyen à renégocier constamment la possibilité de faire société tous ensemble.
Auteur : délibération sur le projet de société
Professionnels et associations se constituent auteurs lorsqu’ils construisent avec les personnes une pensée et une action en sorte qu’elles développent leur capacité d’action collective pour transformer la société. Acteurs de la dimension politique du travail social, ils sont auteurs de la relation par laquelle ils s’engagent auprès des personnes.
Ici se pose toute la question de la place laissée aux usagers pour favoriser l’engagement de tous. Ici se pose également la question de la place laissée aux professionnels dans leur cadre de travail pour être réellement auteurs. Ici, se pose enfin la question de la place qu’occupent les associations dans les grands débats de société qui la font et la structurent.
Conclusion
Réinvestir l’action sociale dans sa fonction politique de transformation sociale suppose donc de déjouer les pièges rhétoriques de discours qui ne disent pas tout, voire qui masquent certaines réalités.
Dépasser les méprises qui prévalent dans l’action sociale, les contradictions qui traversent l’intervention sociale, les paradoxes qui déchirent le travail social suppose que les acteurs de terrains – les travailleurs sociaux – et les organisations qui les emploient – pour ce qui nous concerne, les association – assument leur rôle d’agent des politiques sociales, mobilisent leur position d’acteurs qui invitent les usagers à occuper pleinement leur place de citoyen et enfin – surtout – se constituent comme auteurs d’une transformation sociale avec tous les citoyens.
[1] Article premier de la Constitution de la Vème République du 4 octobre 1958.
[2] Dispositif d’Institut Thérapeutique Educatif et Pédagogique
[3] Article 21 de la constitution du 24 juin 1793.
[4] Dès 1880, avec les ateliers généraux, la mise au travail des bénéficiaires était la condition des aides publiques. Puis, plus tard, la transformation du RMI en RMA – puis en RSA – relève de la même logique de « mérite ». La récente circulaire du ministre de l’intérieur sur l’évaluation de la situation administrative des personnes accueillies en centres d’hébergement d’urgence est une atteinte de plus au principe d’inconditionnalité contre laquelle s’insurge le défenseur des droits…
[5] Article L.116-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles (issu de la loi 2002-2).
[6] Article L.116-2 du Code de l’Action Sociale et des Familles.
[7] Les discriminations liées au genre sont nombreuses et souvent mal identifiées (victimes de violence, abus sexuels, accès à l’emploi, etc.).
[8] Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie : http://www.cnsa.fr/parcours-de-vie/une-reponse-accompagnee-pour-tous
[9] « Une réponse accompagnée pour tous » désigne la mission interministérielle mise en place suite au rapport Piveteau « Zéro sans solution » qui définit la nouvelle feuille de route des MDPH.
[10] Décret du 9 mai 2017 relatif à la nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux accompagnant des personnes handicapées ou malades chroniques.
[11] Services et Etablissement : Réforme pour une Adéquation des FINancements aux parcours des Personnes Handicapées.
[12] Plan d’Accompagnement Global fixé par l’article 89 de la loi de modernisation du système de santé du 26 janvier 2016.
[13][13] Plan d’action en faveur du travail social et du développement social, conseil des ministres 27/10/2015, Axe II. Promouvoir le développement social pour simplifier les politiques publiques et les organisations, p.16.
[14] Bien que ce choix est éclairé par des commissions d’étude des réponses aux appels à projet qui n’aliènent pas l’autonomie de décision de l’autorité concernée.
[15] L’Agence Régionale de Santé, le Conseil Départemental, la Direction Régionale de la Jeunesse des Sports et de la Cohésion Sociale selon la distribution des compétences.
[16] Plan d’action en faveur du travail social… Axe I. Faire participer les personnes et mieux les accompagner, p.11.
[17] Première loi hospitalière de 1072 suivi des lois de 1975 qui distingue le social et médico-social d’un côté du sanitaire de l’autre.
[18] Plan d’action en faveur du travail social… Ibid.
[19] Article D142-1-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles.
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