INTRODUCTION
Pour comprendre la dimension politique du fait associatif en action sociale, un rapide retour vers l’histoire met en valeur les filiations qui, de l’initiative parentale à la mobilisation de hauts fonctionnaires, ont marqué les engagements citoyens d’une société civile sensible à la question du lien social.
Pour comprendre en quoi les attendus des pouvoirs publics à l’égard des associations d’action sociale, tels qu’on peut les analyser aujourd’hui, heurtent de plein fouet les fondements historiques, il est utile de mettre en lumière les mythes contemporains qui prennent forme sous les termes de marchandisation, technocratisation, rationalisation, instrumentalisation…
Comment, dans ce contexte, refonder l’avenir politique des associations d’action sociale ? L’option de cette communication est délibérément stratégique : Et si ces temps difficiles étaient une opportunité pour réhabiliter la légitimité professionnelle, construire une nouvelle alliance avec les usagers, ré arrimer les associations à leurs territoires et repenser de fond en comble les modèles organisationnels ?
1.LES FILIATIONS HISTORIQUES DES ASSOCIATIONS D’ACTION SOCIALE
Je voudrais simplement évoquer que les associations ne constituent pas un ensemble homogène. Elles sont fortement déterminées par les conditions de leur origine et de leur histoire. Cela permet d’identifier quelques caractéristiques de leur mode d’organisation, de gouvernance, de régulations internes et externes[1].
Bien entendu, il s’agit d’une typologie, c’est-à-dire d’une modélisation qui n’a rien à voir avec la réalité mais qui permet de comprendre le réel, d’y discerner des repères pour analyser les enjeux. Aucune association ne correspond totalement à l’une de ces familles, ni se trouve totalement contenue dans ses filiations. La réalité est toujours hybride et complexe. Heureusement !
1.1.Les associations confessionnelles
Une première grande famille d’associations regroupe celles qui sont issues des œuvres catholiques. Les actions charitables conduites par des congrégations ont été, au fur et à mesure de la professionnalisation de l’intervention sociale, transférées à des associations ad’ hoc. Ces associations fortement marquées, à leur origine, par une conception « transcendante » de l’action fondée sur des valeurs humanistes, conservent aujourd’hui des traces du modèle philanthropique d’intervention et charismatique d’organisation où prévaut la notion de « don ».
Ce premier modèle de notre typologie va entretenir des relations particulières avec les pouvoirs publics : les prix de journées sont intervenus tardivement, l’autonomie financière reste une valeur, notamment par l’appel aux dons et au bénévolat. Une sorte de distance est tenue avec les autorités de contrôle.
1.2.Les associations de parents
Nées de l’auto-organisation de parents d’enfant handicapés pour construire les réponses aux besoins des leurs, cette seconde famille d’associations est marquée par la dimension domestique de leurs actions conduites selon une logique plutôt utilitariste et reposant sur des militants.
Dans leurs relations avec les pouvoirs publics, c’est moins la méfiance que la recherche d’alliance qui va dominer au travers de fonctions de lobbying très fortes.
1.3.Les associations d’éducation populaire
On a tendance à faire l’impasse sur l’apport des associations d’éducation populaire dans le champ de l’intervention sociale. Ces associations ont, initialement, porté des actions sur les quartiers via des « patronages laïcs ». Elles ont irrigué des interventions auprès de publics issus des milieux populaires. Il faut aussi leur associer les associations nées dans la mouvance du catholicisme social, initiées par l’action catholique spécialisée. Ces organisations portent une dimension communautaire dans une organisation plutôt plus coopérative que les autres et investissant une forte dimension politique.
Ces associations, très axées sur la promotion de la citoyenneté ont initié des modèles éducatifs innovants. Elles ont inspiré largement les théories du développement social. Elles se sont toujours tenues, notamment par leur mode de gouvernance, à une relative distance des pouvoirs publics, tout en s’inscrivant pleinement dans les dispositifs (par exemple les politiques de la ville).
1.4.Les « Sauvegardes »
Je termine par la famille des « Sauvegardes ». Ces associations sont nées dans une mouvance parapublique, à l’initiative de hauts fonctionnaires du monde judiciaire ou de l’Education Nationale. C’est le modèle professionnel qui s’est, très tôt, imposé selon une logique d’action publique et à forte tendance corporatiste. La régulation est professionnelle avant d’être politique, les membres des conseils d’administrations sont plutôt des notables ce qui laisse la place à une forme de militance professionnelle.
Cette famille, qui dépasse les seules associations portant le titre de « Sauvegarde », est marquée par une forte dépendance aux pouvoir publics. Elles se sont, traditionnellement, inscrites dans des logiques de co-construction, leur légitimité dépendant surtout de la quasi délégation de service public qu’elles ont reçue.
2.LA COMMANDE PUBLIQUE AUX ASSOCIATIONS D’ACTION SOCIALE
Partant de cette typologie, il est intéressant d’analyser comment la commande publique passée aux associations, telle qu’on peut l’identifier aujourd’hui, impacte les organisations, les légitimités, les projets, des associations d’action sociale.
Pour cela, quelques mythes méritent d’être mis à jour dans leurs limites.
2.1.La matrice libérale : la marchandisation
Un premier mythe concerne la référence absolue au marché. Les courants les plus visibles et les plus bruyants des sciences économiques tentent de nous faire croire que la logique marchande est l’alpha et l’oméga du fonctionnement de toute société. Ce serait la loi de l’offre et de la demande, fondée sur le principe indiscutable qui fait de l’homme un animal exclusivement centré sur ses intérêts personnels, qui serait le moteur de tout échange social. De ce fait, toute chose aurait un prix – c’est-à-dire une valeur strictement réduite à sa dimension monétaire – et c’est le jeu d’équilibre entre l’offre et la demande qui permettrait de réguler les échanges.
Cette tendance à la marchandisation de tout ne pouvait épargner l’action sociale. En effet, selon la logique néo-libérale qui est l’idéologie sous-jacente à cette évolution, les actions d’aide aux personnes, d’intervention à domicile, de prise en charge et d’hébergement, d’accompagnement vers l’emploi ou l’insertion sociale, n’ont aucune raison d’échapper à cette sacro-sainte loi de la valeur et de l’offre et de la demande.
C’est ainsi qu’ont été introduites, au travers de divers véhicules législatifs, les notions de « coût à la place » (comme s’il pouvait y avoir standardisation des prestations), les procédures d’appel d’offre ou d’appels à projets (comme s’il pouvait y avoir une critérisation objective de l’offre indépendamment de son promoteur).
Cette « marchandisation de l’action sociale » met à mal les associations qui se vivent plus comme acteurs de lien social que comme entreprises occupant des marchés.
A l’opposé de ces tendances lourdes, il me semble que les associations sont, au fond, des corps intermédiaires qui concrétisent le principe de fraternité.
2.2.Le new public management : la technocratisation
Un second mythe concerne la représentation sous-jacente à l’action publique. La forte séduction exercée par le modèle dominant de l’économie marchande, trop exclusivement monétariste, a imposé ce que l’on appelle aujourd’hui le « new public management ». Les mots clefs de cette gestion étatique sont la performance, la maîtrise des coûts, l’évaluation vue sous l’angle du contrôle normatif. C’est le règne de la technocratie qui balaie les traditions de service public.
C’est ainsi que sont introduits des outils chargés de régir les relations des associations avec les autorités : indicateurs de convergence tarifaire, Contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, schémas d’organisation (PRIAC, SROSMS…), État Prévisionnel des Recettes et des Dépenses, etc.
Cette « technocratisation de l’action sociale » met à mal les associations qui se sont toujours référées au paradigme de la relation d’aide, porté par une volonté politique de la Nation.
A l’opposé de ces tendances lourdes, il me semble que les associations sont, au fond, des corps intermédiaires qui concrétisent le principe de de solidarité.
2.3.L’illusion techniciste : l’instrumentalisation
Un troisième mythe doit être dévoilé pour situer l’enjeu politique des associations d’action sociale : celui de l’illusion techniciste. La tendance massive à envisager la complexité sociale comme des phénomènes réductibles à des liens simples de cause à effet porte des conceptions très mécanistes de l’action sociale : à tout problème sa solution ! Les dispositifs ne sont alors plus pensés comme des formes d’accompagnement de la singularité des problématiques personnelles ou collectives mais comme des réponses standard à des situations génériques concernant des publics cibles, voire des catégories sociales stigmatisées.
C’est ainsi que sont généralisés des indicateurs du type « coûts cibles », prix moyen à la place, Plafond de subventionnement par lit d’Ehpad…
Cette « instrumentalisation de l’action sociale » transforme les associations en exécutants, simples opérateurs d’une politique sociale délimitées par des critères technicistes en lieu et place d’une ambition démocratique.
A l’opposé de ces tendances lourdes, il me semble que les associations sont, au fond, des corps intermédiaires qui concrétisent le principe d’égalité.
2.4.La volonté de maîtrise des acteurs : la rationalisation
Quatrième mythe : le fantasme positiviste de rationalisation. Les comportements humains auraient, en surplomb d’eux-mêmes, une explication rationnelle. L’homme pourrait se réduire à quelques équations simples qui permettraient de prévoir ce qu’il deviendra à partir de l’observation méthodique de ce qu’il est, qui permettraient de formater les réponses à lui apporter en fonction d’un diagnostic standard de ses besoins.
C’est ainsi qu’ont été introduits des indicateurs de performance (liés à la création d’une agence ad‘hoc : l’ANAP), des recommandations de bonne pratiques professionnelles que certains voudraient voir investies d’une fonction normative (Cf. les débats qui entourent l’avenir de l’ANESM).
Cette « rationalisation de l’action sociale » transforme les associations en relais d’un contrôle social qui ne dit pas son nom mais qui, subrepticement, tente de réduire l’ambition de l’action sociale à quelques moyens de subordination ou de maîtrise de populations problématiques
A l’opposé de ces tendances lourdes, il me semble que les associations sont, au fond, des corps intermédiaires qui concrétisent le principe de liberté.
2.5.L’enjeu politique du coût du social : la paupérisation
Cinquième et dernier mythe que je voudrais pourfendre aujourd’hui : celui du coût du social. Dans un contexte d’économisme (le « isme » faisant référence à tous les fondamentalismes qui menacent nos équilibres sociétaux), l’argent dépensé pour la solidarité nationale est un enjeu politique de premier plan. Le « social » coûte trop cher ! Cette expression est le symptôme d’un doute de la société sur elle-même : jusqu’où devons-nous supporter les charges que représentent ceux qui ne suivent pas la course à la performance ? Question qui dédouane la société d’interroger les responsabilités collectives des situations sociales pour les reporter dans le registre des responsabilités individuelles.
L’action sociale, au lieu d’être vue comme un investissement de développement social (assurer le bien-être d’une population mieux éduquée, mieux formée, mieux intégrée socialement qui, de ce fait rentabilise le jeu économique) est stigmatisée comme un coût (charges sociales sur les salaires qui nuisent à la compétitivité économique des entreprises, charges sur les budgets sociaux des collectivités qui plombent les impôts…). Les économies budgétaires forment la règle d’or qui s’impose aux associations d’action sociale entrainant, à due proportion de la paupérisation des classes pauvres, l’appauvrissement des associations qui disposent de moins en moins de marges de manœuvre pour répondre aux défis sociaux qui ne cessent de croître tant en volume qu’en qualité.
Cette « paupérisation de l’action sociale » modifie en profondeur la légitimité des associations d’action sociale. Elles ne sont plus (ne se vivent plus comme ?) des acteurs nobles de l’intégration sociale de tous mais comme des charges vivant au crochet des collectivités publiques, peu performantes, ne sachant prouver leur pertinence.
A l’opposé de ces tendances lourdes, il me semble que les associations sont, au fond, des corps intermédiaires qui concrétisent le principe de démocratie.
3.COMMENT REFONDER L’AVENIR POLITIQUE DES ASSOCIATIONS D’ACTION SOCIALE ?
Le contexte, historique et contemporain, dans lequel évoluent les associations d’action sociale étant esquissé, nous pouvons maintenant envisager la manière de refonder leur dimension politique. Cette réhabilitation des associations ne passe pas que par un seul vecteur mais par la combinaison de toutes les dimensions qui les caractérisent :
3.1.Réhabiliter la légitimité professionnelle
La professionnalisation peut être lue, à travers l’histoire des associations, comme un frein à la reconnaissance des usagers et de leurs droits, de leurs capacités d’agir et de prendre en main leur destin. Plus les professionnels sont devenus des experts, plus les usagers ont été rejetés des lieux de décision de l’action concernant leur propre vie.
Cependant, la valorisation de la place et du rôle des usagers dans l’intervention sociale ne peut avoir pour effet de reléguer la compétence professionnelle en arrière-plan.
La légitimité professionnelle est, aujourd’hui, à reconstruire par l’articulation entre les compétences du savoir professionnel et les compétences du savoir de l’expérience de vie des usagers eux-mêmes. Ce ne sont pas forcément de nouveaux savoir-faire qui sont convoqués mais une manière radicalement différente de les mobiliser : aux côtés des habitants, dans l’écoute et la reconnaissance réciproque.
3.2.Construire une nouvelle alliance avec les usagers
La conséquence de cette reconstruction des légitimités professionnelles est la nécessité de penser une alliance inédite entre intervenants et usagers. Cela suppose de reconsidérer les modes de gouvernance des associations elles-mêmes. Professionnels et usagers, chacun dans leurs compétences spécifiques, doivent être associés à la définition et à la conduite du projet politique de l’association. C’est, me semble-t-il, à cette condition que le projet associatif sera authentiquement politique, c’est-à-dire suffisamment subversif pour contribuer au changement social.
Cela n’implique pas ipso facto que professionnels et usagers entrent dans les conseils d’administration des associations, même si cette voie peut représenter une piste à explorer. Cela implique d’imaginer des instances de délibération démocratique, des espaces de débat, des « forums hybrides » qui associent toutes les parties prenantes au projet commun.
La légitimité politique des associations passe par leur capacité, non à parler à la place des usagers, mais à leur offrir la possibilité d’organiser collectivement leur parole, éventuellement en totale autonomie.
3.3.Ré arrimer les associations au territoire
Dans un contexte de remaniement en profondeur des organisations associatives, marqué par des groupements, des coopérations, des fusions ou des absorptions, selon des méthodes plus ou moins sauvages selon les cas, il est urgent de se donner quelques repères.
Le risque des analyses qui traversent le secteur associatif en termes d’effet de seuil ou de taille critique est de réduire la qualité associative à des considérations quantitatives. Le risque de création d’entités porteuses de « gros volume » est d’arracher les associations à leurs fondements historiques, donc à leurs identités culturelles, et à leurs lieux d’appartenance, donc de les découpler de leurs territoires d’action. Finalement, l’évolution actuelle pourrait aboutir à créer des « associations multinationales » qui ne savent plus d’où elles viennent ni où elles habitent.
L’enjeu est de ré arrimer les associations à leur dimension locale qui est une de leurs caractéristiques essentielles. L’association d’action sociale, association de solidarité, n’a pas d’autre avenir que de lier son destin à celui des territoires où elle agit. C’est une façon de dire que l’association lie son destin à celui des personnes qu’elle accompagne, avec lesquelles elle se solidarise au point que la cause des habitants est leur cause, que l’avenir du territoire est leur avenir. Non parce qu’elle confisque ces dimensions mais parce qu’elle en est intrinsèquement solidaire.
3.4.Repenser les modèles organisationnels
Ces éléments d’une refondation possible de la dimension politique des associations m’amènent à conclure sur une dimension plus organisationnelle. En effet, si la dimension politique finalise l’association comme acteur de la vie de la cité, contributeur à son développement harmonieux dans un souci d’intégration, d’égalité et de justice, comment cela se traduit-il au plan du fonctionnement ?
Nous avons dessiné le portrait d’une association politique qui se pense comme facteur de fraternité, de solidarité, d’égalité, de liberté et de démocratie, comme organisation fondée sur une compétence professionnelle renouvelée, en alliance avec les usagers, liant son destin à celui de son territoire d’appartenance.
Ce profil nous invite à repenser les associations d’action sociale comme des « institutions du seuil[2] ». C’est-à-dire comme des espaces institués qui s’opposent délibérément à la tentation autocentrée des organisations classiques.
Les institutions du seuil placent leur centre de gravité en dehors d’elles : leur visée n’est pas de servir leurs intérêts propres mais ceux des habitants avec lesquels elles vivent. Elles se préservent d’une conception totalisante de leur action en s’inscrivant dans la complémentarité avec les ressources territoriales. Elles ne sont pas là pour exploiter les ressources locales mais pour les mobiliser dans la construction sociale.
Les institutions du seuil considèrent que l’essentiel n’est pas en leur centre mais à leur périphérie. C’est-à-dire qu’elles développent une stratégie fondée sur l’échange, la réciprocité, le partage. Le rapport centre-périphérie n’est alors pas pensé selon des frontières dedans/dehors mais dans la recherche d’élargissement des surfaces d’échange et d’interaction avec leur environnement. Cette porosité de leurs limites ne les menace pas, elle enrichit leur potentiel d’acteur de développement social local.
Les institutions du seuil ne cherchent pas à se spécialiser pour « tenir » un créneau de marché face à la concurrence, elles pensent l’action sociale dans sa globalité, recherchent la polyvalence en développant une organisation polycentrique, polyarchique qui intègre la complexité pour répondre aux défis sociaux.
Les institutions du seuil développent des principes de décentralisation, de subsidiarité, de collégialité et de coopération qui sont congruents avec la promotion d’un usager autonome, développant ses capabilités pour lui-même et pour son milieu de vie.
C’est, me semble-t-il, parce que nos associations d’action sociale sauront s’élever à ce stade « d’institutions du seuil » qu’elles pourront relever le défi d’occuper pleinement leur dimension politique.
[1] Cf. R. Janvier, « De l’initiative citoyenne à la prescription administrative », in, Transformer l’action sociale par l’association, R. Janvier, M. Jézéquel, J. Lavoué, Desclée de Brower, à paraître 2013
[2] Cf. R. Janvier, « Les institutions du seuil », in, Transformer l’action sociale par l’association, R. Janvier, M. Jézéquel, J. Lavoué, Desclée de Brower, à paraître 2013
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